ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА
к повестке дня заседания Попечительского совета
26 сентября 2002г.

В Федеральный общественно-государственный фонд по защите прав вкладчиков и акционеров обращаются общественные объединения вкладчиков (в частности, Тамбовской, Белгородской, Архангельской, Астраханской областей, республики Татарстан), региональные фонды (Алтайского, Краснодарского, Ставропольского краев, Тамбовской, Астраханской, Брянской, Рязанской, Костромской, Камчатской Ростовской, Волгоградской областей и др.) с требованием в кратчайший срок провести заседание Попечительского совета Фонда по вопросу расширения компенсационных выплат. По этому же вопросу, затрагивающему интересы значительной части граждан России, в Фонд обращаются граждане-вкладчики, депутаты Государственной Думы и региональные администрации.

Вопросы повестки дня настоящего заседания рассмотрены в пояснительной записке, направленной Вам 23 апреля 2002 года (исх. № ЕК-1880).

Дополнительно 5 июня 2002 года, в целях подготовки к заседанию, назначенному на 11 июня 2002 года, в адрес членов Попечительского совета, по требованию члена от ФКЦБ России, направлялась информация об общих средствах Фонда, о состоянии портфеля Фонда и об имуществе, числящемся в Фонде на забалансовых счетах, а также проект Положения о компенсационных выплатах гражданам, которым был причинен ущерб на финансовом и фондовом рынках Российской Федерации (исх. № ЕК-2537).

Заседание, назначенное на 11.06.02 г., не состоялось в связи с отсутствием кворума.

Однако на него прибыли руководители общественных объединений, выражающих интересы вкладчиков России. Представители общественности обсудили предложенный Фондом проект Положения о компенсационных выплатах и представили дополнительную информацию о количестве вкладчиков, не относящихся к льготным категориям, а также о количестве вкладчиков негосударственных пенсионных фондов и страховых компаний, которым был причинен ущерб в 90-х годах прошлого века.

1. Съезд Всероссийской ассоциации общественных объединений по защите прав вкладчиков, акционеров и инвесторов "Вкладчики России", прошедший в Санкт-Петербурге 27 марта 2002 года, потребовал от Учредителей и Попечительского совета Фонда принятия ряда решений по вопросам, отнесенным Уставом к компетенции Попечительского совета.

Так, съезд потребовал начать компенсационные выплаты всем вкладчикам (а не только льготным категориям), пострадавшим от деятельности финансовых компаний. Аналогичное обращение Фонд получил от ряда общественных организаций и региональных фондов, а также от Всероссийской ассоциации общественно-государственных фондов защиты инвесторов.

Анализ информации, представленной на обсуждении 11 июня 2002 года общественными объединениями (в частности, Всероссийской ассоциацией региональных фондов, ВАОО "Вкладчики России", Постояннодействующим Президиумом Всероссийской конференции вкладчиков), подтверждает данные о количестве вкладчиков, которые приводились Управляющим и руководителями всероссийских общественных объединений на заседании Попечительского совета 15 мая 2002 г.

Количество вкладчиков льготных категорий, которым выплаты проводятся в настоящее время, снижается. В некоторых регионах Российской Федерации (например, в Архангельской, Волгоградской, Саратовской, Костромской областях) выплаты льготным категориям вкладчиков подходят к завершающему этапу.

Точная оценка размера средств, необходимых для расширения компенсационных выплат, затруднена тем, что предварительная регистрация всех вкладчиков России приведет к обострению социальной напряженности, связанной с потерей вкладов.

В связи с заявлением члена Попечительского совета от ФКЦБ России А.В. Шаронова на заседании 15 мая 2002 г. о том, что ФКЦБ России располагает данными Министерства внутренних дел РФ о количестве вкладчиков, пострадавших на финансовом и фондовом рынках России и сумме нанесенного им ущерба, Фондом был направлен запрос в Федеральную комиссию по рынку ценных бумаг. Однако ФКЦБ России письмом исх. № ГК-01/9517 от 23.08.02 эти сведения опровергла.

В Волгоградской области, по ходатайству Фонда, администрацией области проведена предварительная регистрация вкладчиков, не относящихся к льготным категориям. Регистрация подтвердила ранее приведенные данные, которые можно экстраполировать на всю Российскую Федерацию. Проведенная регистрация не вызвала серьезных негативных последствий лишь потому, что администрация Волгоградской области конструктивно относится к решению проблемы вкладчиков, проводит выплаты не только из средств Фонда, но и из региональных средств, - социальная напряженность, связанная с компенсациями, там сегодня снижена.

По поручению Фонда рядом региональных организаций, участвующих в осуществлении компенсационных выплат, предварительно оценено количество вкладчиков, претендующих на получение компенсационных выплат, но не относящихся к льготным категориям. Например, в Республике Чувашия всего зарегистрировано 3847 вкладчиков, из них 2540 не относятся к льготным категориям. Это составляет примерно 65 % от общего числа вкладчиков. В Волгоградской области зарегистрировано около 70 тысяч вкладчиков, выплаты получили 37,8 тысяч вкладчиков. Осталось 22,2 тысячи, что составляет примерно 33 % от общего числа вкладчиков. В Архангельской области зарегистрировано 36 тысяч вкладчиков, выплаты получили 16 тысяч. Осталось около 20 тысяч, что составляет 55% от общего числа вкладчиков. В Брянской области на учете стоит 15 тысяч вкладчиков, компенсацию получили 6 тысяч. Осталось 9 тысяч, что составляет 60% от общего числа вкладчиков. В некоторых других регионах (например, в Санкт-Петербурге) количество вкладчиков, не относящихся к льготным категориям, по данным региональных организаций, составляет лишь 30-35 % от общего числа всех вкладчиков (в Санкт-Петербурге это составляет примерно 50 тысяч человек).

Последнее не противоречит ранее полученным данным о том, что в России насчитывается несколько десятков миллионов вкладчиков: многие из тех, кто в 1996 году относил себя к "обиженным вкладчикам", в настоящее время компенсировали свои потери с помощью других источников дохода (как правило, это сравнительно молодые люди, которые нашли свое место в современной российской действительности, - они уже не претендуют на компенсационные выплаты). "Обиженными вкладчиками" продолжают ощущать себя, в основном, люди старшего поколения, которые не смогли найти себе достойного применения в новой социально-экономической среде.

Ориентировочный расчет потребности в средствах для расширения компенсационных выплат на всех вкладчиков финансовых компаний дает следующие результаты.

В первую двадцатку общероссийских и межрегиональных финансовых компаний, нанесших ущерб своим вкладчикам (по количеству обманутых граждан), входят следующие компании:

В список Фонда, кроме вышеперечисленных, включены 350 региональных компаний, каждая из которых обманула примерно от 500 до 2000 человек, что (в масштабах всей России) дополнительно составит 175-700 тысяч человек.

По информации, поступающей от администраций субъектов Российской Федерации и имеющейся в базе данных Фонда, общее количество компаний, не включенных в список Фонда, за исключением негосударственных пенсионных фондов, страховых компаний и чековых инвестиционных фондов приватизации, составит не более 300. Количество вкладчиков каждой из этих компаний незначительно и колеблется в пределах от 100 до 1000 человек, что для всей России составит дополнительно от 30 до 300 тысяч человек. Учитывая вышеизложенное, в масштабах Российской Федерации количество обманутых вкладчиков финансовых компаний составит примерно 5 миллионов человек.

При этом следует учесть, что, по данным региональных организаций, производящих компенсационные выплаты, 15 % вкладчиков вложили деньги в две и более компании, около 20 % умерли, не дождавшись компенсации. Следовательно, количество вкладчиков, претендующих на компенсационные выплаты, уменьшится примерно до 3,25 миллиона человек.

К настоящему времени компенсацию со стороны Фонда получили 430 тысяч вкладчиков, следовательно, примерное количество вкладчиков, которые могут быть включены в списки на получение компенсационных выплат составит 2,82 миллиона человек.

Учитывая, что средний размер компенсации на одного вкладчика составляет 600 рублей, на компенсационные выплаты необходимо направить примерно 1,69 миллиарда рублей.

Фактически количество вкладчиков и размер компенсации будет значительно ниже, так как во многих регионах проводятся свои региональные программы по компенсации ущерба (Санкт-Петербург, Алтайский край, Волгоград, Саратовская область), часть вкладчиков является гражданами стран ближнего и дальнего зарубежья и не может претендовать на получение компенсации в Российской Федерации (решением Попечительского совета Фонда иностранцы исключены из числа получателей компенсационных выплат), часть вкладчиков получила свои вклады в финансовых компаниях и претендует только на получение процентов по вкладам - эти лица также не относятся к получателям выплат со стороны Фонда.

Серьезным аргументом за расширение компенсационных выплат на всех вкладчиков, независимо от наличия льгот, является ожидаемое разочарование вкладчиков работой ликвидационных комиссий крупнейших нелицензированных финансовых компаний. Процедуры ликвидации близятся к завершению. Однако сегодня ясно, что из ликвидационных комиссий вкладчики не получат почти ничего. Уже есть ряд фактов, подтверждающих это; последний из них: 20 августа 2002 г. завершено конкурсное производство АОЗТ "Тандем" концерна "Тибет", - в связи с отсутствием конкурсной массы расчеты с вкладчиками не производились. Очевидно, что вкладчики могут рассчитывать только на получение компенсации из Федерального общественно-государственного фонда по защите прав вкладчиков и акционеров.

2. В адрес Фонда поступают обращения общественных организаций и региональных фондов по защите прав вкладчиков и акционеров, администраций субъектов РФ, депутатов Государственной Думы, конкурсных управляющих компаний о включении в перечень компаний для производства компенсационных выплат страховых компаний, негосударственных пенсионных фондов и чековых инвестиционных фондов приватизации.

В настоящее время, в соответствии с п. 2.4 Положения о компенсационных выплатах, гражданам, которым был причинен ущерб на финансовом и фондовом рынках РФ, утвержденного Попечительским советом (протоколы № 17, 18, 19), Фонд производит компенсационные выплаты вкладчикам компаний, допускавшим нарушения на финансовом и фондовом рынках РФ и привлекавшим денежные средства населения на условиях срочности, платности и возвратности. Между тем, во многих случаях способ "отъема" денег у населения лишь принимал форму пенсионного фонда или страховой компании, прикрывая мошенничество.

В своих обращениях представители общественности и органов власти ссылаются на ст. 1 Указа Президента Российской Федерации от 18.11.95 г. № 1157, согласно которой "одним из важнейших направлений государственной политики на финансовом и фондовом рынках РФ является обеспечение прав граждан-вкладчиков кредитных организаций и коммерческих организаций, привлекавших денежные средства физических и юридических лиц, а также акционеров акционерных обществ, от противоправных действий и коммерческих рисков, возникающих при осуществлении банками, кредитными организациями и акционерными обществами предпринимательской деятельности".

В ст. 2 Указа определены основные цели деятельности Фонда, основной из которых является "осуществление компенсационных выплат лицам, которым был причинен ущерб на финансовом и фондовом рынках РФ". Ограничений, препятствующих осуществлению компенсационных выплат вкладчикам негосударственных пенсионных фондов и "страхователям", Указ не устанавливает.

По мнению обратившихся в Фонд общественных организаций и государственных органов, расширение категорий лиц, являющихся получателями компенсационных выплат, путем включения вкладчиков и акционеров (инвесторов) страховых компаний, негосударственных пенсионных фондов и чековых инвестиционных фондов приватизации прямо отвечает требованиям Указа Президента РФ от 18.11.95 г. № 1157.

Структуру "обманутых вкладчиков" (по отношению к различным финансовым институтам) можно оценить на примере Санкт-Петербурга и Ленинградской области. Там в 90-х годах проводилась регистрация всех вкладчиков. 1,5 миллиона граждан заявили, что они считают себя обманутыми вкладчиками. Анализ поданных заявлений показал, что вкладчиков, пострадавших от деятельности финансовых компаний - 175 тысяч, от деятельности коммерческих банков - 250 тысяч, от деятельности ЧИФов - 900 тысяч, от страховых компаний - 95 тысяч, от негосударственных пенсионных фондов - 80 тысяч.

Выплаты гражданам, пострадавшим от деятельности НПФ и страховых компаний, не окажут существенного влияния на финансовое состояние Фонда, так как большая часть номинальных потерь не превышает 300-500 рублей.

Компенсационные выплаты вкладчикам негосударственных пенсионных фондов и "обманутым страхователям" страховых компаний целесообразно проводить как самостоятельную программу, не связанную с компенсационными выплатами вкладчикам нелицензированных финансовых компаний. Это обусловлено тем, что негосударственные пенсионные фонды и страховые компании являются важнейшими институтами, призванными обеспечить экономическую стабильность и благосостояние населения. Между тем, в России доверие к ним (особенно к негосударственным пенсионным фондам) подорвано потерями 90-х годов и до настоящего времени не возвращено.

По данным Всероссийской ассоциации общественно-государственных фондов, полученной на основе анализа информации о деятельности 12 крупнейших негосударственных пенсионных фондов, прекративших свою деятельность, общее количество вкладчиков в масштабах России составит не более 275 тысяч человек. Средний пенсионный вклад составляет 264 рубля. Для выплаты компенсаций потребуется 72,6 миллиона рублей.

Количество страхователей, которым был причинен ущерб деятельностью недобросовестных страховых компаний, в среднем по регионам Российской Федерации составляет 2500 человек (например, в Чувашии - 510 человек, в Саратовской области - 9000). Средняя страховая сумма, которую внес каждый страхователь, составляет 492 рубля. Таким образом, для выплаты компенсации "обманутым страхователям" потребуется примерно 109,47 миллиона рублей.

Итого, для выплаты компенсации всем вкладчикам, в том числе не относящимся к льготным категориям, в размере до 1000 рублей, а также вкладчикам негосударственных пенсионных фондов и страхователям страховых компаний Фонду необходимо иметь 1,872 миллиарда рублей, что соответствует финансовым возможностям Фонда. С учетом того, что выплаты осуществляются не единовременно - постепенно (вследствие ограниченности технических возможностей региональных уполномоченных организаций и Фонда), а управляющие компании эффективно приращивают активы Фонда, последний имеет запас финансовой устойчивости. Кроме того, согласно Указу Президента Российской Федерации от 18.11.95 г. № 1157, в Фонд должны поступать 2 % доходов от приватизации федеральной собственности. Поступление этих средств еще более укрепит финансовую базу компенсационных выплат и позволит увеличить размер выплат на одного вкладчика.

Практика показывает, что в настоящее время, когда технологии компенсационных выплат отлажены, организации, уполномоченные на осуществление выплат, способны представлять в Фонд списки на 15-20 тысяч человек в месяц. Это соответствует техническим возможностям Фонда. Таким образом, в год могут проводиться выплаты примерно 240 тысячам человек на сумму 150-200 миллионов рублей.

Таким образом, скорейшее принятие решения о начале компенсационных выплат всем вкладчикам финансовых компаний, а также понесшим ущерб вкладчикам негосударственных пенсионных фондов и страхователям страховых компаний, соответствует не только уставным целям Фонда, определенным Указом Президента Российской Федерации от 18.11.95 г. № 1157, но и возможностям Фонда.

3. Вопрос об упрощении процедуры рассмотрения и утверждения перечня компаний, не выполнивших своих обязательств перед вкладчиками, для производства компенсационных выплат подробно рассмотрен в пояснительной записке к заседанию Попечительского совета 15 мая 2002 года.

Упрощения вышеупомянутой процедуры потребовал съезд ВАОО "Вкладчики России". По этому же вопросу в Фонд обращаются депутаты Государственной Думы, региональные администрации и граждане-вкладчики.

Обращения общественных организаций и региональных фондов, а также Всероссийской ассоциации общественно-государственных фондов защиты инвесторов, содержат предложение включать новые компании в список компаний, вкладчики которых имеют право на получение компенсационных выплат, на основании обращений региональных и местных органов власти.

Действующие нормы Фонда требуют формировать список региональных компаний внутренней комиссией Фонда на основании списков, представленных администрациями регионов, после анализа представленных документов при условии совпадения двух обстоятельств: нанесения ущерба и нарушения законодательных актов. При этом предполагать нанесение ущерба вкладчикам (акционерам) можно в следующих случаях: компания не выполняет своих обязательств перед вкладчиками, и этот факт подтверждается решениями судов; деятельность компании прекращена без реализации процедур банкротства и ликвидации, неизвестно местонахождение ее руководителей или против них возбуждено уголовное дело; в отношении компании реализуется процедура банкротства (ликвидации); действуют инициативные группы вкладчиков компании, образованные для защиты своих прав.

Критерии, позволяющие предполагать нарушение законодательства: осуществление организацией каких-либо операций без государственной регистрации в качестве юридического лица; отсутствие у компании лицензии на право осуществления деятельности в качестве инвестиционного института - при ведении операций на рынке ценных бумаг; отсутствие у компании лицензии на право осуществления деятельности в качестве кредитного учреждения - при привлечении средств граждан на условиях срочности, возвратности и платности (после выхода Указа Президента Российской Федерации от 11.06.94 г. "О защите прав инвесторов"); выпуск (эмиссия) незарегистрированных ценных бумаг; осуществление компанией операций по обращению (купле-продаже) незарегистрированных и/или аннулированных ценных бумаг. При этом под нарушением законодательства понимается нарушение, за которое предусмотрена уголовная ответственность, т.е. речь идет о совершении преступления.

Между тем, Указ Президента Российской Федерации от 18.11.95 г. № 1157, на основании которого создан Фонд, говоря о противоправных посягательствах, не указывает на то, что под ними понимаются именно преступления. Согласно общепринятым представлениям юридической науки, противоправное действие - это действие, противоречащее предписаниям закона, направленное против тех отношений, которые закон защищает и за которое предусматривается юридическая ответственность: уголовная, административная, имущественная. Признаком противоправности обладают все правонарушения - виновно совершенные общественно вредные деяния дееспособного лица, противоречащие требованиям правовых норм. В зависимости от характера и степени общественной вредности (опасности), правонарушения принято разделять на две основные группы - преступления и проступки. Таким образом, преступление - наиболее тяжкий вид правонарушений, отличающийся повышенной общественной опасностью, но не исчерпывающий перечень противоправных посягательств.

В Указе Президента Российской Федерации от 18.11.95 г. № 1157, кроме защиты от противоправных посягательств, предусматривается и защита от коммерческих рисков, несмотря на то, что коммерческий риск - это субъективный выбор, сделанный сознательно в пользу того или иного варианта действий, несмотря на связанную с ним возможность неудачи. Это обусловлено тем, что на начальном этапе формирования рыночной экономики в России экономическая неграмотность населения привела к неоправданно высоким коммерческим рискам, в результате которых значительная часть российских граждан потеряла свои накопления. Очевидно, что принятие решений о возможности выплат вкладчикам и акционерам, допустившим вложения в чрезмерно рискованные компании, чрезвычайно сложно без всестороннего анализа общей ситуации, сложившейся в период инвестирования, в том или ином регионе.

Все сказанное, а также приостановление или прекращение следственных действий из-за несовершенства законодательства приводят к тому, что в регионах существуют компании, по которым Фонд, руководствуясь принятыми критериями, не может осуществить компенсационные выплаты, несмотря на большое количество неисполненных гражданских исков. Создание же жесткой системы критериев, способной адекватно отразить все возможные ситуации, невозможно (Фонд неоднократно предпринимал попытки к этому, начиная с 1996 года).

Сказанное осложняется тем, что сбор и анализ необходимой информации не только трудоемки, но и длительны. Кроме того, не всегда имеется возможность получить все необходимые документы для принятия обоснованных решений. Поэтому вкладчики ряда компаний длительное время не могут получить компенсационные выплаты, несмотря на то, что, возможно, основания для получения ими компенсационных выплат есть. Такие случаи вызывают протест общественности.

В связи со всем вышеизложенным, а также учитывая большую осведомленность региональных и местных органов власти о деятельности региональных и местных финансовых компаний, предлагается осуществлять компенсационные выплаты по той или иной компании на основании соответствующих письменных обращений региональных или муниципальных органов власти на основании Указа Президента Российской Федерации от 18 ноября 1995 года № 1157, содержащих информацию о регистрационных данных компании, а также указание на то, что средства вкладчиков привлекались компанией на основе срочности, платности и возвратности (в случае принятия решения о включении в перечень компаний для осуществления компенсационных выплат страховых компаний, негосударственных пенсионных фондов и чековых инвестиционных фондов приватизации - указание на принадлежность представляемой компании к страховым, НПФ или ЧИФ).

4. Фондом получен ряд обращений, требующих увеличения размера компенсационных выплат на одного вкладчика.

В настоящее время, на основании решения, принятого Попечительским советом в 1997 году и подтвержденного в 2000 году, размер выплат не может превышать 1000 рублей на одного вкладчика по всем его вкладам в финансовые компании (исключение составляет случай, когда вдова/вдовец получает компенсацию за себя и за своего супруга - в этом случае максимальный размер компенсации составляет 2000 рублей).

Вкладчики и общественные организации, обратившиеся в Фонд, предлагают увеличить максимальный размер компенсационных выплат на одного вкладчика до 2000-5000 рублей.

Представители общественности, прибывшие на заседание Попечительского совета 11 июня 2002 года, в целом одобрили представленный Фондом проект Положения о компенсационных выплатах, однако предложили внести в него:

• изменения:

- п. 1.4 читать в следующей редакции: "В целях настоящего Положения вкладчиком считать гражданина Российской Федерации, вложившего денежные средства в финансовую компанию, негосударственный пенсионный фонд или страховую компанию";

- преамбулу п. 1.5 читать в следующей редакции: "К вкладчикам приравниваются:";

- п. 1.5.1 читать в следующей редакции: "Вдовы и вдовцы граждан-вкладчиков";

• дополнения:

- п. 2.2 дополнить следующим абзацем: "Вдовы и вдовцы граждан-вкладчиков могут получить Выплаты как по своим вкладам, так и по вкладам умершего супруга";

- п. 2.3 дополнить следующим абзацем: "В связи с высокой социальной значимостью таких институтов, как негосударственные пенсионные фонды и страховые компании, Выплаты по ним осуществляются независимо от Выплат по финансовым компаниям".

В связи с вышеизложенным, предлагается:

• утвердить проект Положения о компенсационных выплатах гражданам, которым был причинен ущерб на финансовом и фондовом рынках Российской Федерации с изменениями и дополнениями, внесенными общественными объединениями;
• компенсационные выплаты по негосударственным пенсионным фондам и страховым компаниям начать с 1 января 2003 года;
• включение компаний в список компаний, по которым осуществляются компенсационные выплаты, осуществлять на основании представлений глав администраций субъектов Российской Федерации.